Ein Mensch, nennen wir ihn Hans Meier, arbeitet als Sachbearbeiter in einem KMU. Als der Betrieb in eine Krise rutscht, häufen sich seine Absenzen. Einmal setzen ihn Rückenschmerzen ausser Gefecht, dann muss er wegen eines Burn-Outs einen Kuraufenthalt absolvieren, danach schreibt ihn der Arzt wegen einer Depression krank. Als im Betrieb schliesslich Stellen abgebaut werden, muss Meier, der zu jenem Zeitpunkt gerade einmal nicht krank geschrieben ist, als erster gehen.

Er meldet sich beim RAV an und liefert pflichtschuldig, aber ohne Motivation seine zehn Bewerbungsbemühungen pro Monat ab, denn er weiss, dass seine Qualifikationen auf dem Arbeitsmarkt nicht gerade gefragt sind. Er besucht den einen oder anderen Weiterbildungskurs, nimmt an einem Beschäftigungsprogramm teil - und ist nach Ablauf der 400 Wochentage, in denen er Taggelder erhält, immer noch arbeitslos. Physisch wie psychisch baut er auch in dieser Zeit massiv ab.

Danach reichen die Ersparnisse noch ein Jahr, bevor er den Gang aufs Sozialamt nicht mehr abwenden kann. Der zuständige Sozialarbeiter schickt ihn erneut in Beschäf-tigungsprogramme, um seine Arbeitsmarktfähigkeit zu erhöhen, doch der gewünschte Erfolg bleibt aus. Meiers Gesundheitszustand verschlechtert sich in all dieser Zeit zusehends, und irgendwann fordert ihn der Sozialarbeiter auf, sich bei der IV anzumelden.

Diese lässt Meier nach einer Wartefrist abklären und kommt zum wenig überraschenden Schluss, dass Meiers Verfassung ursächlich mit seiner Situation zusammenhänge. Was er brauche, sei deshalb keine Rente, sondern berufliche Massnahmen, die ihm den Weg zurück ins Erwerbsleben ebnen. Über fünf Jahre nach den ersten Krankheitssymptomen steht Hans Meier wieder ganz am Anfang.

Vorprogrammiert

Hans Meier gibt es nicht. Nicht erfunden hingegen ist der Gang durch die Institutionen. Wenn sich alle involvierten Amtsstellen und Versicherungen streng an den Buchstaben des Gesetzes halten, dann kann dieser Abstieg in Raten im Gegenteil im schlimmsten Fall genau so vor sich gehen. In den Aktenschränken der IV und der Sozialbehörden stapeln sich heute ähnlich gelagerte Fälle.

Das ist weniger die Schuld der Institutionen, sondern der Gesetze, die jedem einzelnen Sozialwerk bestimmte Aufgaben zuweisen. Das RAV hat keine Berechtigung, gesundheitliche Abklärungen anzuordnen, die Sozialämter kommen als subsidiäre Behörde gemäss Auftrag erst dann zum Zug, wenn alle anderen Möglichkeiten ausgeschöpft sind, und die IV wird erst eingeschaltet, wenn sich jemand von sich aus anmeldet - sei es aus freien Stücken oder auf Weisung des Sozialamtes. Das ganze System ist geradezu darauf ausgelegt, schwer vermittelbare, gesundheitlich angeschlagene Menschen aufs Abstellgleis zu schieben. Die Folgen: Die Zahl der Fürsorgeabhängigen steigt abgesehen von konjunkturellen Schwankungen seit Jahren konstant an, und bei der IV sind es vor allem psychische Leiden, welche für den rasanten Anstieg der Rentenanträge in den vergangenen 15 Jahren gesorgt haben. Wer heute nicht voll leistungsfähig ist, hat es immer schwerer, im Arbeitsmarkt eine Nische zu finden, und die sozialen Institutionen haben kaum ein griffiges Instrument, um hier Gegensteuer zu geben.

Frühintervention

Erkannt hat man diesen Umstand schon lange, und mit der 5. IV-Revision hat das Parlament ein Paket geschnürt, das neben einer Reihe von anderen Massnahmen genau an diesem Punkt ansetzt.

Stefan Ritler, Präsident der IV-Stellen-Konferenz und selbst IV-Stellenleiter in Solothurn, ist ein grosser Verfechter der 5. IV-Revision: «Sie bietet uns die Möglichkeit, viel früher mit potenziellen IV-Rentenbezügerinnen und -bezügern in Kontakt zu treten, als dies heute der Fall ist.» Heute kann sich einzig und allein die versicherte Person an die IV wenden, und oft wird dieser Entscheid (zu) lange hinausgezögert. Nach neuem Recht erhielten auch andere Institutionen wie Versicherungen oder der Arbeitgeber der versicherten Person ein Melderecht. Dies ist zwar keine IV-Anmeldung, aber es gibt der Invalidenversicherung die Gelegenheit, sich schon sehr früh mit allfälligen Problemen auseinander zu setzen. Und sollte eine Abklärung zum Resultat führen, dass berufliche Massnahmen, sei es am Arbeitsplatz des Versicherten oder in einer geeigneten Institution, eine dauerhafte Invalidisierung verhindern könnten, kann sie auch sehr früh intervenieren. «Heute ist die IV viel zu langsam, weil wir völlig überreglementiert sind», so Ritler. «Wir sind quasi Weltmeister im Administrieren. Solange die Abklärungen laufen, und das kann bei komplexen Krankheitsbildern unter Umständen sehr lange dauern, gibt es nach geltendem Recht keine Leistungen. Mit der 5. IV-Revision erhalten wir die Möglichkeit zur Frühintervention.»

Behindertenverbände kritisch

Weniger begeistert von der 5. IV-Revision sind die meisten Behindertenverbände und einige Gewerkschaften. Ein Teil von ihnen hat deshalb erfolgreich das Referendum ergriffen, welches sich nicht gegen die zusätzlichen Möglichkeiten der IV in Sachen Frühintervention richtet, sondern gegen die gezielten Einsparungen bei den Renten. Da aber das ganze Paket dem Referendum untersteht, wird auch über die Frühintervention abgestimmt. Viele Verbände sind deshalb ausgeschert. Sie teilen zwar die grundsätzliche Kritik am Gesetzeswerk, fürchten aber, dass mit einer Ablehnung auch die positiven Ansätze vom Tisch sind und dass ein zweiter Anlauf zur reinen Sparvorlage verkommt.

Auch bei den Sozialämtern steht man der Revision eher skeptisch gegenüber. Die zusätzlichen Möglichkeiten zur Frühintervention werden zwar allgemein begrüsst, aber das ehrgeizige Sparziel (siehe Box) macht auch Angst. «Die Erfahrung hat uns gelehrt, dass jedes Sparen bei anderen Sozialwerken zu einer Erhöhung der Fallzahlen bei der Sozialhilfe führt», sagt etwa Rolf Maegli, Vorsteher der Sozialhilfe der Stadt Basel. «Die Sozialhilfe ist das letzte Auffangnetz und der Spardruck weiter oben schlägt meist zu ihr durch.» Ausserdem greift für ihn das Gesetz zu kurz: «Die IV-Revision zielt nur auf eine von mindestens drei Institutionen, die sich mit Wiedereingliederung beschäftigen. Besser wäre es gewesen, diesen ganzen Bereich zu vernetzen.»

Die Kritik, die 5. IV-Revision sei vor allem eine Sparvorlage, will Stefan Ritler nicht gelten lassen. «Wir erhalten die Möglichkeit, vorne zu investieren, um hinten zu sparen.» Will heissen: Mehr Geld für Integrationsmassnahmen in der Hoffnung, weniger Renten entrichten zu müssen. «Selbstverständlich erhoffen wir, dass die IV dadurch entlastet wird», so Ritler. «Aber das geht nicht auf Kosten der Versicherten, sondern ist auch in ihrem eigenen Interesse.»

Besonders wichtig sei eine möglichst frühe Intervention bei psychischen Leiden. Während die Zahl der schweren Diagnosen wie beispielsweise Schizophrenie, die meist in eine IV-Rente führen, laut Ritler seit Jahren ungefähr konstant ist, haben leichtere psychische Störungen und Fälle mit Mehrfachproblematik massiv zugenommen. «Wenn in solchen Fällen frühzeitig interveniert wird, am besten, solange die Betroffenen noch im Arbeitsprozess stecken, ist eine erfolgreiche Integration durchaus möglich. Fallen diese Menschen aber aus dem Erwerbsleben heraus, wird es schwierig, ihnen eine Perspektive zu geben, und eine Abwärtsspirale setzt sich in Gang.»

Pilotprojekte

Doch auch vor der 5. IV-Revision sind Versicherungen und Sozialämter schon vielerorts aktiv geworden, um bei Krankheit und Unfällen möglichst früh aktiv werden zu können.

Unter dem klobigen Begriff «Interinstitutionelle Zusammenarbeit» (IIZ) laufen deshalb an verschiedenen Orten zum Teil schon seit Jahren Projekte, um Probleme möglichst frühzeitig in den Griff zu bekommen. Zum Beispiel in Solothurn. Hier arbeitet die IV bereits eng mit den RAV und der Suva zusammen, und in den grösseren Sozialämtern werden zudem Sprechstunden angeboten. Dadurch sei das Einvernehmen zwischen den einzelnen sozialen Einrichtungen besser geworden. «Bei uns gibt es das Schwarzpeterspiel, wo jede Institution froh war, wenn sie die Verantwortung an die nächste abgeben konnte, nicht mehr», sagt Ritler. Dies sei nicht nur volkswirtschaftlich ein Gewinn, sondern davon profitiere letztlich jede beteiligte Institution. Wenn nämlich die einzelnen Einrichtungen nur darauf bedacht sind, die Verantwortung für einen Klienten möglichst schnell an die nächste weiter zu reichen, stellt sich bei schwer zu vermittelnden Personen gerne einmal der so genannte Drehtüreffekt ein.

In Solothurn sucht man aber nicht nur die Zusammenarbeit mit anderen Leistungsträgern, man betätigt sich auch aktiver denn je in der Stellenvermittlung.

Im Mai 2002 öffnete die Stellenvermittlung der IV-Stelle Solothurn ihre Tore. Seit da wuchs der Personalbestand von zwei auf mittlerweile neun Stellenvermittler/innen an. Mit der Eröffnung der Stellenvermittlung ging auch ein regelrechter Paradigmenwechsel einher: Waren es früher die Berufsberater der IV, die nebenher und mit wenig Erfolg versuchten, einzelne Versicherte unterzubringen, setzt man jetzt voll auf das Know-how aus der Privatwirtschaft. Bevor Marcel Lüthi, der Leiter der Stellenvermittlung, zur IV wechselte, arbeitete er vier Jahre bei einer privaten Personalvermittlung, und auch seine Kolleginnen und Kollegen stammen mehrheitlich aus dieser Branche. Im Prinzip unterscheide sich die Arbeit für die IV nicht grundsätzlich von der eines privaten Stellenvermittlers, sagt Lüthi: «In erster Linie geht es darum, gute Kontakte zur Wirtschaft herzustellen, Aufklärungsarbeit zu leisten und in viel Überzeugungsarbeit die Bereitschaft der Firmen zu wecken, auch Menschen mit einem Handicap einzustellen.» Allerdings, gibt er unumwunden zu, seien Erfolgserlebnisse hier viel seltener als in der Privatwirtschaft. «Dafür erlebt man sie umso intensiver.» Mittlerweile verfügt das Team um Lüthi über eine Kartei mit über 700 Firmen aus der Umgebung, die bereit sind, IV-Kandidaten einzustellen, sofern das Anforderungsprofil passt. Wichtigste Regel ist dabei absolute Ehrlichkeit. «Wir haben uns mit viel Arbeit einen guten Ruf aufgebaut. Diesen würden wir sofort verlieren, wenn wir versuchen würden, einem Arbeitgeber einen ungeeigneten Kandidaten unterzujubeln.»

Um den Arbeitgebern die Entscheidung zu erleichtern, wartet die IV mit einer Reihe von Zusatzangeboten auf. Sie kann Hilfsmittel wie beispielsweise Rampen, Liftfahrstühle oder ergonomisches Mobiliar zur Verfügung stellen, sie finanziert so genannte Schnupperwochen, in denen der Arbeitgeber, aber auch der Kandidat herausfinden können, ob die neue Arbeit den Fähigkeiten und Erwartungen entspricht, und sie zahlt Arbeitstrainings. Immerhin: Im vergangenen Jahr betreute die Stellenvermittlung 485 Menschen, von denen 36 Prozent erfolgreich vermittelt werden konnten. Das sind 175 Menschen, die ansonsten zu einem grossen Teil von einer Rente oder der Sozialhilfe abhängig geworden wären. Die meisten dieser Vermittelten haben allerdings körperliche Gebrechen. Die Vermittlung von psychisch angeschlagenen Menschen, gibt Lüthi zu, sei ungleich schwieriger.

Mehrfachproblematik

Genau auf diese Gruppe ist ein Projekt zugeschnitten, das der Bund zusammen mit den Kantonen im vergangenen Jahr lanciert hat. Es heisst «Mamac» (Medizinisch-Arbeitsmarktliche Assessments mit Case-Management) und hat sich zum Ziel gesetzt, «Personen mit komplexer Mehrfachproblematik zu integrieren», wie Projektleiter Hans-Peter Burkhard erklärt. «Heute vergeht viel Zeit bei der Frage, wer für einen komplexen Fall überhaupt zuständig ist», erklärt Burkhard. Neu sollen RAV, Sozialamt und IV gemeinsam ein Assessment durchführen und erst nach dieser ersten Fallbeurteilung entscheiden, wer die Fallführung übernimmt. «Dadurch gewinnen wir enorm viel Zeit und können im besten Fall schon nach wenigen Wochen an einer konkreten Problemlösung arbeiten.» Ein weiteres Ziel von Mamac sei auch eine rechtliche Verbindlichkeit. «Dadurch, dass alle drei massgeblichen Institutionen eng zusammenarbeiten, kommen wir viel besser zum Ziel.» Die Idee von Mamac steht und fällt nicht mit der 5. IV-Revision, doch auch Burkhard hofft auf eine Annahme: «Je früher wir mit den Klientinnen und Klienten arbeiten können, desto besser.»

Dieses und nächstes Jahr laufen in verschiedenen Kantonen Pilotprojekte, um die Möglichkeiten und Grenzen dieser Idee auszuloten. Für ein Resümee ist es deshalb noch zu früh. Erste Erkenntnisse sind allerdings vielversprechend. «Unter dem Strich», bilanziert Armin Manser, Leiter der Sozialhilfe Uster nach einem Jahr Mamac-Erfahrung, «ist die engere Zusammenarbeit für alle Beteiligten ein Gewinn.» Zum einen seien sich die Institutionen durch die Zusammenarbeit näher gekommen und pflegen vermehrt auch informelle Kontakte, zum andern reduziere sich der Arbeitsaufwand, da Leerläufe vermieden werden können. Auch dank Mamac war die Fallentwicklung bei der Sozialhilfe Uster im Jahr 2006 positiv. Wurden 2005 noch 550 Fälle unterstützt, so waren es im letzten Jahr noch 520 Fälle. «Da wir mehr in einzelne Klienten investiert und viel weniger Einnahmen erzielt haben, erhöhte sich die Nettobelastung im Vergleich zum Vorjahr aber insgesamt», so Manser. Er verbucht die Abnahme der Fallzahlen aber dennoch als Erfolg: «Wenn wir Menschen auf dem Weg zurück in die finanzielle Selbstständigkeit helfen können, ist dies zunächst einmal für die Betroffenen selbst ein Gewinn. Und mittel- bis langfristig wirkt sich das auch positiv auf die Finanzen aus.»

Was will die 5. IV-Revision? 

Die 5. IV-Revision soll die IV im Durchschnitt bis 2025 um 596 Mio. Franken pro Jahr entlasten. Erreicht wird dies im Wesentlichen mit einer Senkung der Anzahl Neurenten um 20 Prozent. Die Senkung wird erzielt mit einer frühzeitigen Erfassung arbeitsunfähiger Personen und neuen Frühinterventionsmassnahmen sowie mit verstärkten weiteren Massnahmen zur Erhaltung oder Verbesserung der Erwerbsfähigkeit. Zudem tragen gezielte Leistungseinschränkungen zur finanziellen Entlastung bei. Die Revision soll Mitte 2007 in Kraft treten. Um die jährlichen Defizite der IV zu verhindern und um ihre laufend wachsenden Milliardenschulden zu tilgen, sind namhafte zusätzliche Einnahmen unabdingbar. In der Botschaft zur Zusatzfinanzierung sieht der Bundesrat daher eine lineare Erhöhung der Mehrwertsteuer für die IV um 0,8 Prozentpunkte, ohne Bundesanteil vor (in Kraft ein Jahr nach der 5. IV-Revision). Die beiden Gesetzesprojekte zusammen sollen bewirken, dass das Rechnungsergebnis der IV ab 2009 wieder positiv ist und dass die IV-Schulden bis 2024 getilgt sein sollen. Verschiedene B-hindertenverbände und die Gewerkschaft VPOD haben gegen die 5. IV-Revision erfolgreich das Referendum ergriffen. So hat das Volk voraussichtlich im Juni dieses Jahres das letzte Wort.